Стабилизационный фонд. Каким он должен быть?

К 15 февраля министр финансов Алексей Кудрин обещал представить в правительство предложения по созданию стабилизационного фонда. Идею создания такого фонда президент Владимир Путин озвучил почти два года назад - в апреле 2001-го. Копилка из части доходов бюджета, обеспеченных высокими ценами на нефть, может обезопасить экономику в годы неблагоприятной конъюнктуры. Красивая идея заботы о будущих поколениях выродилась в финансовый резерв - заначку на выплаты кредиторам в 2003 году. К декабрю нынешнего года финансовый резерв должен прекратить существование. Но правительство неожиданно вспомнило о словах Путина (или ему о них напомнили) и решило сохранить резерв, переделав его с 2004 года, согласно первоначальному президентскому замыслу, в стабилизационный фонд. В Минфине сейчас заново изучают зарубежный опыт и отказываются говорить об имеющихся наработках. По информации "Известий", степень проработки вопроса не намного глубже, чем два года назад. Более того, стабилизационный фонд в его классическом понимании в России вряд ли может появиться.

Идея президента, подсказанная ему экономическим советником Андреем Илларионовым, Минфину сначала понравилась. Стабилизационный фонд (первое время его возвышенно именовали фондом будущих поколений) казался эффективным способом борьбы с депутатами и их ежегодными попытками пустить дополнительные доходы бюджета на свои популистские цели. С депутатами удалось договориться, и поручение президента через несколько месяцев благополучно забыли. Тем более что осенью 2001 года цены на нефть резко снизились и часть расходов бюджета-2002 пришлось даже "обусловить" наличием в бюджете необходимых сумм.

Формально поручение президента было выполнено. Но финансовый резерв в виде никем не контролируемых остатков на счетах казначейства, которые предназначались для выплат по долгу в 2003 году (и были благополучно потрачены на зарплаты бюджетникам и прочие, одному Минфину известные цели), не имел ничего общего с классическим стабилизационным фондом. Изучив зарубежный опыт создания аналогичных структур (см. "Сырьевая зависимость на благо экономик"), правительственные экономисты тяжело вздохнули: в России такое делать нужно, но уж очень сложно. Сегодня с ними соглашаются и неправительственные экономисты (см. "Чиновникам такие вещи поручать нельзя"). Они опасаются, что новая волна дискуссий о стабилизационном фонде завершится двумя строками в Бюджетном кодексе, где будет наконец прописано, куда должны тратиться средства финансового резерва.

Источники, близкие к Минфину, не исключают, что стабилизационным фондом назовут усовершенствованную (более прозрачную) модель финрезерва, средства которого будут по-прежнему тратить на погашение основной части внешнего долга. С фондом же, по словам источников, даже "концептуально" ничего не понятно.

Поступления в фонд, по идеальной схеме, должны осуществляться, когда среднегодовая цена нефти превышает некую установленную базовую величину. Возникает вопрос - какие источники доходов закрепить за стабилизационным фондом. Это могут быть дополнительные налоговые поступления, формирующиеся в экспортных отраслях. Например, определенная доля акцизов или экспортной пошлины на нефть, или на нефть и газ.

Другого варианта придерживаются специалисты Института экономики переходного периода (ИЭПП), разработавшие в 2001 году законопроект о стабилизационном фонде. Они считают, что источником формирования фонда должны быть все доходы федерального бюджета, возникающие при превышении цен на нефть среднего уровня за последнее десятилетие. Логика следующая: одних акцизов и пошлин недостаточно, чтобы накопить существенную сумму. Кроме того, изменение цен на нефть ощущает на себе большинство отраслей, и потому "скидываться" в фонд должны не только экспортеры. При этом перечислять в фонд надо не абстрактный профицит, который можно искусственно создать, сократив расходы бюджета, и также искусственно уничтожить, эти расходы увеличив. Авторы законопроекта предлагают жесткую расчетную формулу, основанную на не зависящих от воли правительства показателях. Например, если установить расчетную цену нефти $17 за баррель при среднегодовой цене $27 за баррель, в фонд должно быть перечислено 2% ВВП.

С расчетной ценой нефти Минфин вроде определился. Он верстает проекты бюджетов на 2004-2005 годы, исходя из среднегодовой цены нефти в $18,5 за баррель. Все доходы, которые будут получены от более высоких цен, предлагается относить к профициту. Андрей Илларионов предлагает установить "цену отсечения" $10-12 за баррель. По мнению советника президента, стабилизационный фонд помимо прочих полезных функций должен способствовать сокращению непроцентных расходов бюджета. Снижение госрасходов, считает Илларионов, - самый верный путь к высоким темпам экономического роста. Депутаты Госдумы, особенно в предвыборный период, менее всего склонны думать о высоких темпах роста и долгосрочных перспективах. Они считают, что в условиях, когда государство не исполняет текущие социальные обязательства, а средний размер пенсии ниже прожиточного минимума, откладывать деньги на абстрактное "далеко" просто неприлично.

Но договориться с депутатами и даже с советником президента правительству не так уж и трудно. Гораздо сложнее достичь консенсуса внутри кабинета. Минфин считает, что стабилизационный фонд должен служить в первую очередь для погашения внешнего долга. Закрывать дыры в бюджете, и желательно оперативно (то есть остаться тем же финрезервом, может, чуть более прозрачным), - это уже вторая по значимости задача.

Премьер Михаил Касьянов смотрит шире. Полгода назад он заявил, что готов отказаться от профицита бюджета и оставить деньги в экономике, снизив налоги. Касьянов говорит, что деньги в стабилизационном фонде надо копить именно для того, чтобы впоследствии безболезненно снизить налоговое бремя.

Самый сложный вопрос, о котором в правительстве пока не задумывались, - кому доверить управление средствами фонда. В странах, где действуют аналогичные структуры, фондами управляет Центробанк, Минфин либо отдельное агентство. В России аппаратная борьба, например, за право управлять Единым тарифным органом  закончилась тем, что орган так и не был создан. Не менее тяжелый для решения вопрос - что будет происходить с деньгами стабилизационного фонда. В мировой практике средства таких фондов вкладываются в доходные надежные бумаги, преимущественно за рубежом. Российский эксперимент с инвестированием пенсионных денег еще не закончен. Пока их разрешили вкладывать в гособлигации.

И наконец, абсолютно неясно, кто будет контролировать потоки стабилизационных денег. Сама идея существования фонда в России - "оптимизировать" процесс согласования государственных расходов с думцами. Между тем в мире тратить средства подобных фондов правительство может только с разрешения парламента.

 СЫРЬЕВАЯ ЗАВИСИМОСТЬ НА БЛАГО ЭКОНОМИК

Стабилизационные фонды и фонды будущих поколений существуют в странах, где существенная часть доходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов (нефть, медь, фосфаты) и предназначены для сглаживания колебаний доходов и расходов в годы неблагоприятной конъюнктуры.

Норвегия: Норвежский государственный нефтяной фонд выполняет две функции: стабилизационную и сберегательную. Правительство создало фонд в 1990 году для решения двух проблем: старение населения и снижение объемов добычи нефти. Деньги в фонд поступают при условии профицита бюджета. Как и в России, он определяется уровнем цен на нефть. Строгой формулы, по которой производятся отчисления, не существует, каждый раз их объем утверждается парламентом. Он же принимает решение об использовании средств. Управляет текущими активами фонда Центробанк, а направления инвестирования определяет Минфин. Благодаря тому, что правительство проводило жесткую фискальную политику, а в стране наблюдался экономический подъем, к концу 1999 года в нефтяном фонде удалось накопить 17,7% ВВП. Максимальное годовое перечисление средств из бюджета составило 6% ВВП.

Чили: Медный стабилизационный фонд был создан в 1985 году для стабилизации курса валюты и доходов бюджета. Механизм его формирования следующий: правительство ежегодно определяет долгосрочную цену на медь и рассчитывает объем перечисляемых в фонд средств по определенной формуле, в зависимости от превышения фактической цены по экспортным контрактам над базовой долгосрочной. Особенность в том, что эти правила применяются к государственной медной компании и по сути являются для нее дополнительным налогом. Средства фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются ЦБ. Правительство может их использовать, в случае если цена меди ниже базовой. В конце 80-х средства фонда направлялись преимущественно на выплату внешнего долга и субсидирования цен на бензин.

Венесуэла: Фонд макроэкономической стабилизации был создан в 1998 году, когда мировые цены на нефть упали до $8-9 за баррель, для стабилизации доходов бюджета центрального правительства, правительств регионов и государственной нефтяной компании. Формируется фонд следующим образом: исходя из средней цены на нефть, за последние пять лет рассчитываются базовые доходы бюджетов правительств и компании и все поступления свыше базовой величины направляются в фонд. Его средства управляются Центробанком и инвестируются в иностранные финансовые активы. Решение о расходовании средств фонда принимает парламент.

 Фонды будущих поколений (Аляска, Кувейт, частично к этому типу относится фонд Норвегии) формируются по тому же принципу, что и стабилизационные, но рассчитаны на использование после того, как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны.

"ЧИНОВНИКАМ ТАКИЕ ВЕЩИ ПОРУЧАТЬ НЕЛЬЗЯ"

 Заместитель директора Института экономики переходного периода Сергей  Синельников:

-Законопроект "О стабилизационном фонде" был подготовлен нашим институтом в 2001 году по заказу Минфина. Нареканий он не вызвал, тем не менее так и остался проектом. Последние месяцы из Минфина к нам не обращались, и я не думаю, что там ведется какая-то работа. Может получиться, что разговоры вокруг фонда закончатся поправкой в Бюджетный кодекс, в котором пропишут направления расходования средств финрезерва. Единственный, с кем мы обсуждали в декабре тему стабилизационного фонда, был Международный валютный фонд, который удивлялся: почему российские власти забросили эту идею. Думаю, фонд появится только в случае политического решения. К сожалению, политики мыслят краткосрочно: на выборный цикл. К тому же изначально было ясно, что при высоких ценах на нефть фондом заниматься не будут.

Главный экономист ИК "Тройка-Диалог" Евгений Гавриленков:

- Я предполагаю, что все закончится поправкой о финрезерве. Альтернативная идея: отказ от профицита и снижение налогов. Лучше идти по этому пути. Есть большие сомнения, что фондом в наших условиях можно эффективно управлять. Во-первых, обеспечить его прозрачность будет крайне сложно - Минфину нужны недостаточно показанные деньги, которыми можно оперативно воспользоваться. Во-вторых, средства фонда надо инвестировать, при этом не должен повториться прецедент, когда Пенсионному фонду было предписано инвестировать в госбумаги. Вкладывать надо в мировые бумаги, а это требует качественно иной структуры управления. Чиновникам такие вещи поручать нельзя.

Руководитель экономической экспертной группы Евсей Гурвич:

- Появление стабилизационного фонда в России вполне реально - прозрачность управления госфинансами за последние годы существенно выросла. Такой фонд совершенно необходим для выравнивания доходов бюджета и платежного баланса. На наш взгляд, за фондом в качестве источника формирования можно закрепить пошлины на нефть, поступающие при цене нефти свыше $18-19 за баррель. Если цена на нефть падает ниже этого уровня, средствами стабилизационного фонда будут покрывать недостающие доходы бюджета. Вкладывать средства нужно в иностранные активы, управлять ими должен Минфин либо агентство при правительстве.

Председатель наблюдательного совета ИК "Ренессанс-Капитал" Александр Шохин:

- Стабилизационный фонд нужен не только в связи с угрозой падения цен на нефть, но и в связи с курсовыми колебаниями. Снижение курса доллара по отношению к евро увеличивает наши расходы на обслуживание внешнего долга. И этот рост расходов можно было покрывать за счет средств фонда. К тому же наличие фонда может стимулировать либерализацию валютного регулирования. Правительство внесло в Думу законопроект, в котором прописано право для ЦБ и Минфина изымать валюту у экспортеров в случае туманных "критических обстоятельств". Но при таких обстоятельствах как раз и должен использоваться фонд. Главное, чтобы было принято принципиальное решение сделать такой фонд до того времени, когда цены на нефть действительно упадут. Но если Минфин сохранит финрезерв и пропишет в Бюджетном кодексе, на что его тратить, для депутатов это уже будет большой победой.