Заседание Совета по местному самоуправлению при Председателе Госдумы РФ

Этот институт является относительно новым для России, но широко применяется в зарубежной практике муниципального управления в самых разнообразных формах: городские агломерации; объединение нескольких муниципалитетов со статусом субъекта публичного права или без такового; формирование совместных администраций; создание рабочих групп по конкретным проблемам или по общим вопросам; учреждение межмуниципальных хозяйствующих обществ, в том числе, в форме ЗАО, ООО; выстраивание договорных отношений при софинансировании расходов; иных формах. Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества предусмотрена Европейской Хартией о местном самоуправлении и Федеральным законом № 131-ФЗ. 

Этот базовый закон содержит, во-первых, императивные нормы об образовании советов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, которые создают единое общероссийское объединение муниципальных образований (сейчас таким образом создан Конгресс муниципальных образований – КМО РФ). Тем самым, в России сформирована вертикаль межмуниципальных объединений для решения в основном организационных и политических задач посредством взаимодействия с государственными органами региональной и федеральной власти.

Подобное законодательное регулирование привело к тому, что некоторые работающие на практике межмуниципальные объединения оказались организациями «второго сорта» как не участвующие в формирование КМО РФ. К таким объединениям относятся межрегиональные ассоциации (Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов др.), ассоциации, построенные по ведомственному признаку (Ассоциация шахтерских городов, наукоградов, ЗАТО и проч.), а также ряд созданных до нынешней муниципальной реформы ассоциаций, действующих сейчас параллельно с законодательно сформированными Советами муниципальных образований, и работающих, как правило, более эффективно, чем эти Советы. Такая ситуация возникла, например, в Калужской и Челябинской областях. При этом среди «законодательно признанных» региональных Советов есть лишь несколько эффективно работающих. В основном это те, которые были созданы «снизу» неформальными лидерами муниципальных сообществ еще до нынешней реформы и сумевших преобразоваться в подобные советы (ассоциации). По нашей информации, это произошло лишь в Оренбургской области, Ульяновской области, Республике Карелия.

Во-вторых, Федеральный закон № 131-ФЗ содержит нормы о праве (возможности) создавать хозяйственные общества (ЗАО, ООО) и некоммерческие организации (автономные НКО, фонды) для совместного решения вопросов местного значения, т.е. для межмуниципальной кооперации. В отношении подобных организаций ситуация еще более проблемная. Так, по информации Минрегиона России, подготовленной к данному заседанию Совета по местному самоуправлению, в 2009 г. во всей стране функционирует всего 55 таких объединений муниципалитетов, распределенных по 18 субъектам Федерации.

На заседании Совета по местному самоуправлению 10 декабря отмечалось, что развитию нового института межмуниципального хозяйственного сотрудничества препятствует имеющаяся несогласованность положений законодательства РФ о местном самоуправлении с нормами Гражданского законодательства, а также недостаток специальной правовой регламентации форм межмуниципальной хозяйственной кооперации. Одной из основных проблем создания предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ межмуниципальных хозяйственных обществ, фондов и автономных некоммерческих организаций является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Кроме того, сама юридическая конструкция хозяйственных обществ направлена на решение частных, а не публичных задач, связанных с совместным решением вопросов местного значения.

Среди причин редкой российской практики межмуниципальной кооперации называлась также финансовая бедность сельских поселений, у которых нет средств для учреждения межмуниципального кооперации в какой-либо форме. К тому же в немалой степени такие причины связаны с действующей системой территориальной организации местного самоуправления, в частности, с повсеместной двухуровневой системой, что ведет к фактической зависимости муниципалитетов поселенческого типа от районных структур и, как следствие, к широкому распространению практики передачи полномочий по решению вопросов местного значения от поселений районам вместо того, чтобы добровольно объединяться для решения общих проблем.

Как заметил выступивший на заседании В.Л. Глазычев, «сюжет межмуниципального сотрудничества вступает в противоречие с упаковкой одного муниципального образования внутрь другого». В связи с этим на заседании Совета 10 декабря 2009 г. вопрос о межмуниципальной кооперации перешел в плоскость обсуждения вопроса о природе управленческого звена районного уровня: формировать ли в районе государственную власть как территориальное подразделение региональной власти, либо оставить муниципальную власть районного типа, как это сделано сейчас.

В своем выступлении В.Л. Глазычев также предложил проработать вопрос о такой новой форме межмуниципального сотрудничества, как конурбация – союзе сильных городов, имеющих общее видение своего будущего развития. Для этого он предложил осуществить пилотный проект по развитию «пятиградия» – конурбации пяти городов Челябинской области – Озерск, Снежинск, Касли, Миасс и Златоуст. Человеческий капитал этого пятиградия, по его мнению, соизмерим с капиталом небольшой европейской страны.

В заключении участникам расширенного заседания Совета по местному самоуправлению была представлена стратегия развития до 2020 г. Красноярской агломерации – объединения на договорной основе трех городов (Красноярск, Дивногорск, Сосновоборск) и четырех муниципальных районов. Высшим координационным органом такого объединения является Совет глав семи муниципальных образований.