Анализ перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами в рамках системы межбюджетных отношений, оценка стабилизационных свойств перераспределительных инструментов
Четверг, 21.03.2002, 00:00
Бюджетная система современного федеративного государства, каким в настоящее время является Российская Федерация, имеющая в своем составе большое количество административно-территориальных образований с различными социально-экономическими и природно-климатическими условиями и различным уровнем экономического развития, характеризуется значительной перераспределительной ролью центрального бюджета. Целью перераспределения государственных финансовых ресурсов между бюджетами субъектов Федерации является как межрегиональное выравнивание уровня оказываемых государственных услуг в соответствии с предпочтениями проживающих на территории страны индивидуумов, так и решение задач в области реализации региональной экономической политики. В данной работе было рассмотрено выравнивание доходов регионов. Основными формами перераспределения являются трансферты из Фонда Финансовой Поддержки Регионов (ФФПР), нецелевая финансовая помощь из федерального бюджета, предоставляемая на регулярной (в течение определенного периода) и безвозмездной основе.
Центральное правительство может также выравнивать доходы регионов с помощью прогрессивной системы налоговых платежей. Прогрессивность может быть обеспечена как наличием необлагаемого минимума при постоянной предельной ставке налога, так и возрастающей с ростом доходов предельной ставкой. В данной работе был проведен подробный анализ основных финансовых потоков между федеральным бюджетом и бюджетами регионов. На основании данного анализа был сделан вывод о наличии прогрессивности в системе межбюджетных отношений.
Перераспределение.
В данной работе был использован критерий прогрессивности, сформулированный Аткинсоном и Стиглицем [1] . Налог называется прогрессивным, если предельная ставка выше средней эффективной ставки. Ниже данный критерий мы будем использовать лишь формально [2] , т.е. мы будем говорить о прогрессивности налога, на самом деле подразумевая прогрессивность налоговых поступлений с ростом ВРП. Далее мы считаем, что для выравнивания необходимо, чтобы система межбюджетных отношений была прогрессивной.
В работе были построены три модели налоговых поступлений: линейная, квадратичная (модель зависимости средней ставки) и линейная логарифмическая модель.
|
|
( 1 ) |
где:
- трансферт из ФФПР, остальная помощь из федерального бюджета или налоговые доходы федерального бюджета на душу населения из i-го региона в t-ый год,
- валовой региональный продукт на душу населения i-го региона в t-ый год.
Для прогрессивности в рамках линейной модели необходимо наличие необлагаемого минимума. Это предполагает наличие отрицательного свободного члена. Только в этом случае при положительном коэффициенте перед ВРП предельная ставка будет выше средней.
Если предельная ставка выше средней, то с ростом доходов средняя ставка растет. Таким образом, если имеется положительная зависимость, то данный налог является прогрессивным, а значит, центральное правительство с помощью него больше собирает с богатых регионов и меньше у бедных и наоборот, если зависимость отрицательная (регрессивная), то центральное правительство больше собирает с бедных регионов и меньше с богатых.
|
|
( 2 ) |
где:
- средняя ставка трансферта из ФФПР, остальной помощи из федерального бюджета или налоговых доходов федерального бюджета на душу населения из i-го региона в t-ый год,
- валовой региональный продукт на душу населения i-го региона в t-ый год.
Для прогрессивности в рамках второй модели необходимо наличие положительной зависимости средней ставки от ВРП. В этом случае предельная ставка выше средней, т.к. средняя ставка растет с ростом доходов региона.
|
|
( 3 ) |
где:
- трансферт из ФФПР, остальная помощь из федерального бюджета или налоговые доходы федерального бюджета на душу населения из i-го региона в t-ый год,
- валовой региональный продукт на душу населения i-го региона в t-ый год.
В рамках третьей модели, если эластичность налоговых поступлений по ВРП больше 1, то данный налог является прогрессивным, а если меньше, то регрессивным, обеспечивая перераспределение от богатых к бедным в первом случае и от бедных к богатым во втором.
Помимо рассмотренных критериев прогрессивности существуют критерии, основанные на индексах концентрации [3] . Наиболее распространенными cреди них являются индексы Каквани [4] и Масгрейва.
Расчеты были сделаны на панельных данных для 88 регионов (за исключением республики Чечни) на временном интервале с 1994 года по 2000 год. Для приведения к сопоставимому между годами виду все ряды нормированы на валовой внутренний продукт. Был использован метод наименьших квадратов с поправкой Уайта на гетероскедастичность, которая была выявлена в результате предварительных оценок. Необходимо заметить, что в некоторых регрессиях помимо республики Чечня были исключены из рассмотрения и другие регионы, т.к. для данных регионов оцененное значение отличалось от фактического значения более чем на три стандартных отклонения.
Таблица 1 . Результаты оценки модели (1) - (3) зависимости совокупной помощи из федерального бюджета от ВРП.
Между трансфертом и ВРП в рамках линейной модели не было выявлено значимой отрицательной зависимости, поэтому мы были вынуждены отвергнуть гипотезу о том, что федеральный центр с помощью трансферта перераспределяет доходы от богатых регионов к бедным, т.е. выравнивает ВРП. Это объясняется методикой распределения средств ФФПР, по которой центральное правительство выравнивает с помощью данных трансфертов приведенный к сопоставимому виду налоговый потенциал, который учитывает не только развитость региона, но и его особенности, связанные с географическим положением и климатическими условиями. Остальная помощь из федерального бюджета носит в большей степени нерегулярный характер и направлена на финансирование различных федеральных программ. Поэтому значимой отрицательной зависимости от ВРП, а значит и выравнивания доходов регионов, получено не было.
Таблица 2 . Результаты оценки моделей (1) - (3) зависимости налоговых поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет, от ВРП.
Центральное правительство выравнивает доходы регионов с помощью налогов, зачисляемых в федеральный бюджет. Причем в течении последних лет наблюдается тенденция к увеличению прогрессивности налоговых поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет, а значит и увеличения степени перераспределения налоговой системы. Налог на добавленную стоимость был регрессивным или пропорциональным до 1998 года включительно, а, начиная с 1999 года, стал прогрессивным. Налог на прибыль в среднем являлся пропорциональным, но наблюдается тенденция к увеличению степени прогрессивности со временем. На основании расчетов также можно сделать вывод о пропорциональности акцизов и подоходного налога относительно ВРП, а значит и об отсутствии выравнивания ВРП с помощью этих налогов. Степень зависимости поступлений платежей за пользование природными ресурсами от ВРП увеличивается с 0.827 (1995 год) до 1.582 (2000 год), следовательно, данный налог является прогрессивным с увеличивающейся с течением времени степенью перераспределения. Степень зависимости поступлений акцизов в федеральный бюджет равняется 0.558, что тоже говорит о значительной регрессивности данного налога.
Таблица 3 . Результаты оценки моделей (1) - (3) зависимости налоговых поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет, за вычетом трансферта и остальной помощи, зачисляемых в федеральный бюджет, от ВРП.
В итоге мы получили, что федеральный центр перераспределяет налоговые доходы от богатых регионов к бедным, таким образом выравнивая ВРП. Степень перераспределения постоянна во времени (нулевая гипотеза о постоянстве степени перераспределения не была отвергнута на 5% уровне) и равна 7.3%. Если сравнить с результатами подобных исследований, сделанных для других стран, то степень перераспределения в Российской Федерации окажется значительно ниже. Для примера, в США данный показатель равняется 14%, в Канаде 23%, во Франции 38% и в Великобритании 26%.
В результате расчетов индексов Каквани и Масгрейва были получены следующие результаты (описание индексов и рисунки, иллюстрирующие расчеты, приведены в приложении).
Таблица 4 . Оценка индекса Каквани для 1994 – 2000 г.г.
Таблица 5 . Оценка индекса Масгрейва для 1994 – 2000 г.г.
Как и при оценке регрессионных моделей при оценке прогрессивности с помощью индексов Каквани и Масгрейва было получено, что совокупные налоговые поступления в начале рассматриваемого промежутка времени регрессивны. С течением времени степень прогрессивности совокупных налоговых поступлений увеличивается и, начиная с 1998 года, данный вид межбюджетных платежей приобретает прогрессивный характер. Совокупная федеральная помощь, если считать ее отрицательным налогом, в рассматриваемом смысле регрессивна на всем промежутке времени. Более того, из анализа индекса Масгрейва (отношение индекса концентрации к индексу Джини) следует, что индекс концентрации для совокупной федеральной помощи отрицателей на всем промежутке времени за исключением 1998 года. Следовательно, богатые регионы получают больше финансовой помощи, чем бедные во все года за исключением 1998 года. Данный факт не противоречит результатам эконометрического анализа, т.к. в регрессиях совокупной федеральной помощи от ВРП не было получено значимых результатов. Это означает, что возможны незначительные отклонения как в сторону положительной, так и отрицательной зависимости от ВРП. Чистый налог (совокупные налоговые поступления за вычетом совокупной федеральной помощи) также как и совокупные налоговые платежи регрессивен на периоде с 1994 года по 1996 год и прогрессивен с 1997 года по 2000 год. Чистый налог наиболее прогрессивен в 1998 году.
Таблица 6 . Сводная таблица результатов оценки прогрессивности совокупной федеральной помощи. «+» означает, что нулевая гипотеза о наличии прогрессивности не была отвергнута на 5% уровне, «-» означает, что гипотеза была отвергнута, серый цвет означает, что нулевая гипотеза об отрицательной связи федеральной помощи и ВРП не была отвергнута.
При оценке линейной модели зависимости совокупной федеральной помощи от ВРП значимой зависимости получено не было. Это означает невозможность тестирования нулевой гипотезы о прогрессивности федеральной помощи с помощью линейной модели и модели зависимости ставки. При оценке логарифмической линейной модели были получены отрицательные эластичности федеральной помощи по ВРП в 1995, 1998 и 1999 годах, но данные эластичности значимо отличаются от 1. Т.е. если рассматривать федеральную помощь как отрицательный налог, то гипотеза о прогрессивности отвергается. Данные выводы подтверждаются индексами Каквани и Масгрейва. Тем не менее, можно утверждать, что в 1995, 1998 и 1999 годах наблюдается отрицательная зависимость совокупной федеральной помощи от ВРП.
Таблица 7 . Сводная таблица результатов оценки прогрессивности совокупных налоговых изъятий. «+» означает, что нулевая гипотеза о наличии прогрессивности не была отвергнута на 5% уровне, «-» означает, что гипотеза была отвергнута.
Из таблицы следует, что нулевая гипотеза о прогрессивности совокупных налоговых изъятий отвергается на периоде с 1994 года по 1997 год. В 1998 году налоговые платежи прогрессивны по критериям, основанным на индексах Каквани и Масгрейва. В 1999 году только при оценке линейной модели данная гипотеза не была отвергнута. В 2000 году налоговые поступления в федеральный бюджет прогрессивны по трем критериям: линейной модели и индексам Каквани и Масгрейва. Таким образом, совокупные налоговые поступления прогрессивны (?) на периоде с 1998 года по 2000 год.
Таблица 8 . Сводная таблица результатов оценки прогрессивности чистого налога (совокупных налоговых поступлений за вычетом совокупной федеральной помощи. «+» означает, что нулевая гипотеза о наличии прогрессивности не была отвергнута на 5% уровне, «-» означает, что гипотеза была отвергнута.
Из таблицы следует, что нулевая гипотеза о прогрессивности чистого налога, который равен совокупным налоговым поступлениям в федеральный бюджет за вычетом совокупной федеральной помощи, не была отвергнута на основе эконометрических критериев на всем промежутке времени. Критерии, основанные на индексах Каквани и Масгрейва, свидетельствуют о прогрессивности только на периоде с 1997 года по 2000 год. Таким образом, мы не можем отвергнуть гипотезу о прогрессивности чистого налога на всем рассматриваемом промежутке времени.
Стабилизация.
Для оценки стабилизации, т.е. выравнивания доходов регионов во времени, переходим к первым разностям в линейной модели перераспределения.
|
|
( 4 ) |
где:
- изменение трансферта из ФФПР, остальной помощи из федерального бюджета или налоговых поступлений в федеральный бюджет на душу населения i-го региона в t-ый год, т.е. 
- изменение валового регионального продукта на душу населения i-го региона в t-ый год.
Это необходимо сделать для того, чтобы выяснить влияние изменения валового регионального продукта на изменение величин денежных потоков между центральным и региональными бюджетами.
Таблица 9 . Результаты оценки моделей (4) , при оценке которых была отвергнута гипотеза о постоянстве коэффициента перед изменением ВРП.
где:
DOP – изменение дотаций, субвенций и средств, полученных из федерального бюджета по взаимным расчетам,
DN – изменение совокупных налоговых платежей в федеральный бюджет,
DNPRIB – изменение поступлений в федеральный бюджет налога на прибыль,
DNPRIR – изменение поступлений в федеральный бюджет платежей за пользование природными ресурсами
DVRP – изменение валового регионального продукта.
Таблица 10 . Результаты оценки моделей (4) , при оценке которых гипотеза о постоянстве коэффициента перед изменением ВРП не была отвергнута на 5% уровне.
где:
DTR – изменение величины трансферта из ФФПР,
DVP – изменение совокупной федеральной помощи,
DNDS – изменение поступлений в федеральный бюджет налога на добавленную стоимость,
DPODN – изменение поступлений в федеральный бюджет подоходного налога,
DAKC – изменение поступлений в федеральный бюджет акцизов по подакцизным товарам и сырью.
Как и при оценке перераспределения, при анализе стабилизационного эффекта значимой зависимости изменения трансферта из ФФПР от изменения ВРП не было выделено. Таким образом, трансферт не оказывал стабилизирующего эффекта на ВРП на всем промежутке времени, а остальная помощь стабилизировала ВРП только в 1996 и 1997 годах. Зависимости изменения налоговых поступлений по НДС и подоходному налогу, зачисляемых в федеральный бюджет, от ВРП были оценены как незначимые. Степени стабилизации с помощью акцизов, коэффициент b в рассматриваемой регрессии, равняется 0.4%, а с помощью платежей за пользование природными ресурсами, равномерно увеличиваясь с незначимого значения, достигает 1.6% в 2000 году. Изменение чистого налога значимо положительно зависит от изменения ВРП с 1995 года по 1998 год. В 1997 году достигается значение стабилизации 17.7%, а в 2000 году – 23.7%. Для других стран данный показатель меньше: для США 12% и 14% для Канады. Таким образом, можно заключить, что в целом центральное правительство стабилизирует доходы регионов, причем с помощью налогов собираемых в федеральный бюджет, и степень стабилизации больше чем в других странах.
[1] Anthony B. Atkinson, Joseph E. Stiglitz (1980)
[2] Для большинства налогов, рассматриваемых в нашем исследовании ВРП не является непосредственно базой, поэтому из выбранного нами критерия прогрессивности вообще говоря не следует прогрессивность налога.
[3] Daniel B. Suits (1977), Sourushc Zavakili (1991), (1992)
[4] Nanak C. Kakwani (1977), (1997)
Сборник материалов конференции опубликован в серии "Научные труды ИЭПП" № 40.